______________________________________________________________
.................,
dnia ............................
[wnioskodawca]
Wojewoda
za
pośrednictwem
Prezydenta Miasta
.................
Na
podstawie art. 129 § 1 Kpa i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami odwołuję się od wydanej przez Prezydenta Miasta ...... decyzji
z dnia 31 sierpnia 2010 r. znak GG. .....,
umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą na
własność Skarbu Państwa nieruchomość położoną w ...... przy ul. ...... 24 i wnoszę o
·
uchylenie decyzji
i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Powołaną decyzją Prezydent Miasta ...... umorzył
wszczęte naszym wnioskiem postępowanie o ustalenie odszkodowania za
nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa.
Uzasadniając swoje orzeczenie organ pierwszej
instancji stwierdził, że:
1.
Nieruchomość ta została przejęte w trybie ustawy z dnia 6
lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o
podziale nieruchomości w miastach i osiedlach za odszkodowaniem ustalonym
w drodze decyzji administracyjnej.
2.
We właściwym trybie stwierdzono nieważność decyzji
ustalającej odszkodowanie.
3.
Skarga Prezydenta Miasta ...... na stwierdzenie
nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie została oddalona wyrokiem
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2008 r.
sygn. akt I SA/Wa 749/08. Jak wskazuje organ
pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził m. in. iż obowiązujące
w czasie wydawania wadliwej decyzji przepisy nie przewidywały ustalania
odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej.
4.
W świetle uzasadnienia powyższego wyroku wypłacone
odszkodowanie zostało prawidłowo ustalone. Odszkodowanie obliczono mnożąc stawkę za m2 w
wysokości wynikającej z odpowiednich przepisów przez
powierzchnię nieruchomości i w tej części było to działanie prawidłowe.
Natomiast zbędne i niewłaściwe było dodatkowe wydanie w tym zakresie decyzji, bowiem
podstawą wypłaty odszkodowania był wykaz odszkodowań za grunty przejęte. Jeżeli
ówcześnie obowiązujący szczególny przepis prawa nie przewidywał wydania
decyzji, wydanie takiej decyzji było zbędne - co skutkowało stwierdzeniem jej
nieważności.
5.
Wobec tego, iż odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z
ówcześnie obowiązującymi przepisami wydanie decyzji w kwestii już
rozstrzygniętej nie miałoby podstaw prawnych. Postępowanie w sprawie ustalenia
odszkodowania za wywłaszczony grunt jest zatem bezprzedmiotowe, co zgodnie z
art.105 § 1 Kpa stanowi podstawę do umorzenia postępowania.
1. Oczywiste jest, że odszkodowanie
za wywłaszczoną nieruchomość ma charakter cywilnoprawny. Różny może być
natomiast tryb jego ustalania i przyznawania. Sprawy tego rodzaju podlegają co
do zasady kognicji sądów cywilnych – chyba, że ustawodawca powierzy rozpatrywanie
takich spraw innemu organowi. Jak wiadomo, tak jest obecnie – odszkodowanie za
nieruchomość przejętą na własność Państwa lub gminy w związku z objęciem
danego terenu scaleniem i podziałem jest ustalane w postępowaniu
administracyjnym (art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z
art. 106 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) – chyba, że między
stronami dojdzie do porozumienia i zostanie zawarta umowa w tej sprawie.
Zauważyć trzeba, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji sam
przyznaje, że odszkodowanie zostało ustalone w sposób niewłaściwy.
Niezrozumiałe jest więc, dlaczego organ ten stwierdza, iż „wypłacone odszkodowanie zostało prawidłowo ustalone”.
2.
Ustalenie i wypłata odszkodowania zawsze jest
efektem określonej czynności prawnych dokonanych w sposób prawem przewidziany.
Jak wspomniano, co do zasady odszkodowanie ma charakter cywilnoprawny (v. np.
powołany w decyzji Prezydenta wyrok WSA
w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2004 r. sygn. akt SA/Bk 1132/03, oraz
glosa Ewy Stefańskiej do tego wyroku – Lex 50255). W
przypadku będącym przedmiotem niniejszej sprawy orzekanie nie zostało
przekazane innym organom. Wynika z tego, że oferowana przez organ administracji
(w wykazie odszkodowań) kwota nie musiała być przyjęta przez byłego właściciela
nieruchomości. W takim przypadku nie dochodziło do wypłaty odszkodowania
a osoba, która utraciła własność mogła dochodzić roszczeń w postępowaniu
cywilnym. W sprawie tej bowiem organ administracji nie działał w ramach
imperium lecz działał w ramach dominium, działał na podstawie prawa cywilnego i
nie miał prawnej możliwości narzucenia swego stanowiska wywłaszczonemu.
3.
Zgodnie z art. 2 § 1 i § 3 Kpc rozpoznawanie
spraw cywilnych należy do sądów powszechnych, chyba, że na mocy przepisów
szczególnych określony rodzaj spraw został przekazany do właściwości innych
sądów lub organów. Jak wywiódł WSA w wyroku
wydanym w tej sprawie orzekanie w sprawach odszkodowań za nieruchomości
przejęte na podstawie przepisów ustawy z 1972 r. nie zostało przekazane do
właściwości organów administracji. Oznacza
to, iż gdyby nie została wydana decyzja właściciel miałby możliwość odwołania
się do sądu cywilnego – jeżeli uznałby, że przyznana mu kwota jest niezgodna z
przepisami. Podkreślić należy, że pogląd, iż organy administracji są właściwe
wyłącznie w tych sprawach, które im zostały wyraźnie przekazane stosownym
przepisem był akceptowany także w czasie, gdy przejęto nieruchomość będącą
przedmiotem niniejszej sprawy. Stwierdza to wyraźnie SN w postanowieniu z
dnia 28 listopada 1968 r. sygn. akt II CZ 153/68 (OSNC
1969/7-8/143). Jak podkreśla w tym orzeczeniu SN roszczenia związane z
przejęciem i wywłaszczeniem nieruchomości są typowymi roszczeniami
cywilnoprawnymi. Takie roszczenia zaś co do zasady podlegają - stosownie do
art. 2 Kpc - rozpoznaniu przez sądy powszechne.
Zgadzając się ze
stanowiskiem sądów zawartym w powołanych w decyzji Prezydenta orzeczeniach, co
do tego że w 1981 r. odszkodowane nie powinno być ustalone w drodze
decyzji, nie sposób uznać za trafne wniosków, jakie z tych orzeczeń wyciągnął
Prezydent Miasta. Fakt, że w tamtym okresie (jak i niestety obecnie) prawo
bywało niezbyt jasne a działanie organów państwa niekiedy dalekie od
praworządności nie oznacza, iż w czasie wydawania uznanego za nieważne
orzeczenia nie istniało prawo i nie działały sądy cywilne. Sądy istniały i –
tak jak i obecnie – miały znacznie szersze od organów administracji możliwości
orzekania. Sędziowie byli bowiem związani tylko ustawami (art. 62
ówcześnie obowiązującej Konstytucji z 1952 r.). Sąd cywilny, nie będąc związany
ani zarządzeniem o wyznaczeniu terenu budowlanego ani zarządzeniami
ustalającymi stawki odszkodowawcze byłby w stanie pełniej skontrolować zgodność
działania administracji z prawem. Zauważyć tu trzeba, że ówczesne przepisy nie
wyłączały możliwości podwyższenia odszkodowania za nieruchomość do przeciętnej
ceny rynkowej (art. 8 ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej).
Wydając decyzję organ
administracji zamknął właścicielom drogę do zbadania prawidłowości naliczenia
odszkodowania przez sąd cywilny. Tym bardziej więc nie można uznać, iż
wypłacenie odszkodowania na podstawie wydanej z rażącym naruszeniem prawa
decyzji było równoznaczne ze spełnieniem obowiązku zapłaty odszkodowania
wynikającego z ustawy z 1972 r.
4. Pogląd, że ustalenie
odszkodowania było „wynikiem zwykłego
przemnożenia liczby metrów kwadratowych przez ustaloną, jednolitą dla
wszystkich stawkę odszkodowania za 1 m2” jest niewątpliwie daleko
idącym uproszczeniem. Każde ustalenie odszkodowania jest wynikiem pewnej ilości
działań matematycznych. Także w przypadku, gdy odszkodowanie ustala się w
drodze decyzji. Przy ocenie prawidłowości ustalenia odszkodowania ważne jest
przede wszystkim zbadanie, czy ta „jednolita dla wszystkich stawka
odszkodowania” została określona prawidłowo. W niniejszej sprawie jest bardzo
prawdopodobne, że przyjęta do wyliczeń stawka została ustalona niezgodnie z
ówcześnie obowiązującym prawem. Jak bowiem wynika z ustaleń dokonanych w
postępowaniu poprzedzającym stwierdzenie nieważności decyzji w tej sprawie odszkodowanie
zostało ustalone na podstawie zarządzenia Naczelnika Powiatu w ...... z 1973 r. w sprawie stawek odszkodowania za
wywłaszczone gruntu położone na obszarze powiatu ..... Pominąwszy już
uzasadnioną wątpliwość, czy zarządzenie to w momencie ustalania odszkodowania
na rzecz małż, K. nadal obowiązywało należy stwierdzić, że zarządzenie nie
mogło w 1981 r. stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. Zarządzenia o
ustaleniu stawek odszkodowania wydawane bowiem były w oparciu o stawki zawarte
w zarządzeniach Ministra Rolnictwa w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży
państwowych nieruchomości rolnych. W 1973 r. obowiązywało zarządzenie z 1972 r.
które utraciło moc wskutek wydania nowego zarządzenia z dnia 22 stycznia 1974
r., które zresztą też w 1981 r. nie obowiązywało, gdyż zostało wydane kolejne
zarządzenie z dnia 25 lipca 1979 r. Jak natomiast orzekł SN w wyroku z dnia 15
października 1982 r. sygn. akt III ARN 9/82, (OSNC 1983/7/92) „zmiana chociażby nie wszystkich cen
sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych w zarządzeniu Ministra Rolnictwa
wydanym na podstawie art. 5 i 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży
państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw
związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr
11, poz. 71 ze zm.) powoduje konieczność wydania przez właściwy terenowy organ
administracji państwowej aktu prawnego przewidzianego w art. 8 ust. 9
ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości
(tekst jedn.: Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) ustalającego stawki
odszkodowania za wywłaszczane grunty na określonych obszarach.”
5. Wypłacenie kwoty ustalonej
nieważną decyzją i na niezgodnych z prawem podstawach w żadnym razie nie
może być uznane za spełnienie obowiązku wypłaty należnego odszkodowania. Jak
słusznie stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 kwietnia 1995 r. sygn. akt
III CZP 46/95 (OSNC
1995/7-8/114) „osoba, której wypłacone zostało odszkodowanie przewidziane w
art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i
zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27,
poz. 192 ze zm.) na podstawie decyzji administracyjnej uznanej za nieważną,
obowiązana jest do zwrotu przyjętego świadczenia w granicach bezpodstawnego
wzbogacenia (art. 410 k.c. w związku z przepisami artykułów poprzedzających).”
Z orzeczenia tego wynika jasno, że wypłata odszkodowania ustalonego nieważną
decyzją jest bezskuteczna. Wskazać też należy na to, że stwierdzenie
nieważności decyzji usuwa decyzję z obrotu prawnego i nie tylko przywraca stan
poprzedni, lecz znosi jej skutki (wyrok WSA w
Warszawie z dnia z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa
1122/06). Wypłata określonej kwoty właścicielom nieruchomości była niewątpliwie
skutkiem unieważnionej decyzji.
6. Wskutek kolejnych zmian przepisów
sprawa ustalania odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Państwa wróciła
do właściwości organów administracji. W art. 129 ust. 5 ustawy
o gospodarce nieruchomościami ustawodawca zobowiązał starostę do wydawania
decyzji o odszkodowaniu między innymi w przypadku, gdy w przeszłości nastąpiło
pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące
przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis powyższy należy odczytywać jako
nakaz uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. we wszystkich tych
sprawach, w których doszło do objęcia przez Skarb Państwa prawa własności bez
ustalonego odszkodowania o ile obowiązujące przepisy przewidują w tożsamych
przypadkach obowiązek ustalenia odszkodowania (v. np. wyrok WSA
w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 707/06).
Zauważyć należy, że inna interpretacja tego przepisu oznaczałaby dopuszczenie
możliwości przejęcia przez Państwo własności nieruchomości bez jakiegokolwiek
odszkodowania. Pogląd taki, jako ewidentnie sprzeczny z Konstytucją należy w
całości odrzucić.
7. Obecnie nadal istnieją przepisy tego
samego rodzaju co ustawa z 1972 r. – art. 101-108 ustawy o gospodarce
nieruchomościami. Zgodnie z tymi przepisami właścicielowi nieruchomości objętej
scaleniem i podziałem należy się odszkodowanie za część nieruchomości przejętą
przez gminę lub Skarb Państwa. Nie ulega więc wątpliwości, że w tej sytuacji
organ właściwy w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości
winien przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia jego aktualnej wysokości (v.
wyrok SN z dnia 6 lutego 1985 r. sygn. akt III ARN
25/84 LEX nr 11718).
8. Jak się wydaje – pogląd, iż w
takim przypadku jak niniejszy organ właściwy do ustalania odszkodowań za
wywłaszczone nieruchomości ma obowiązek ponownie ustalić odszkodowanie wg aktualnie
obowiązujących zasad jest utrwalony w orzecznictwie sądowym – v. wyroki WSA w Lublinie: z
dnia 7 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 665/03; z dnia 1 czerwca 2004 r.
sygn. akt II SA/Lu 644/03; z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Lu
1032/06.
Dodać
należy, że opisana argumentacja była przez strony podnoszona w trakcie postępowania.
Mimo tego organ pierwszej instancji nie zajął wobec twierdzeń stron żadnego
stanowiska. Postępowanie takie rażąco narusza wynikające z Kpa zasady – a w
szczególności art. 8 i 11 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa. Jak słusznie wskazał
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 grudnia 2008 r.
sygn. akt VI SA/Wa 1989/08, LEX nr 531533, w uzasadnieniu decyzji organ winien
przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli
zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. W niniejszej
sprawie organ pierwszej instancji uzasadniając decyzję ograniczył się do opisu
przebiegu sprawy i wyrażenia swojego przekonania, iż odszkodowania nie należy
płacić. Przekonanie to jednak nie jest oparte o żaden przepis prawa a z
uzasadnienia nie wynika w jaki sposób organ do tej konkluzji doszedł. Nie
wynika też, dlaczego stanowisko stron wielokrotnie w sprawie przedstawiane nie
może być uwzględnione.
W tej
sytuacji wniosek o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego
rozpatrzenia jest uzasadniony.
_________________________________________________________
Doradztwo
- porady prawne - nieruchomości, wywłaszczenia, postępowania administracyjne