Aktualizacja 03 czerwca 2015 r.
Doradztwo w sprawach reformy rolnej
Ostateczna decyzja administracyjna
rozstrzyga wiążąco dla sądów kwestię nabycia przez Skarb Państwa prawa
własności nieruchomości, a wynik postępowania administracyjnego ma bezpośredni
wpływ na rozstrzygnięcie sądu w sprawie cywilnej, dla której orzeczenie wydane
na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z
dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ma charakter
prejudycjalny. Należy dopuścić w tym zakresie kognicję sądu powszechnego
jedynie wtedy, gdy organ administracyjny rozstrzygnięciem ostatecznym odmówił
wydania decyzji merytorycznej na podstawie § 5 rozporządzenia. Sądy powszechne,
co do zasady, nie są zatem uprawnione do samodzielnego rozstrzygania, czy
określony majątek stanowił nieruchomość ziemską, o której mowa w art. 2 ust. 1
lit. e dekretu PKWN.
... Powodowie nie zainicjowali
właściwego postępowania administracyjnego, które mogłoby doprowadzić do wydania
decyzji administracyjnej na podstawie § 5 rozporządzenia, albo też do odmowy
wydania takiego rozstrzygnięcia przez właściwy organ administracyjny. Wprawdzie
decyzja z dnia 3 stycznia 1972 r. została wydana po przeprowadzeniu
postępowania w oparciu o § 5 rozporządzenia, ale postępowanie to zostało
wszczęte z urzędu podczas, gdy powinno ono zostać zainicjowane przez stronę
ubiegającą się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania
postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 pkt e dekretu
PKWN. Decyzja z 3 stycznia 1972 r. wydana z rażącym naruszeniem prawa z
przyczyn formalnych, nie jest zatem rozstrzygnięciem administracyjnym, które
prejudycjalnie dla sądu powszechnego, przesądza kwestię podlegania działek
wskazanych w pozwie pod działanie dekretu PKWN. Powodowie nie dysponują zatem
rozstrzygnięciem administracyjnym wydanym na podstawie § 5 rozporządzenia, a
sąd powszechny w sprawie o odszkodowanie nie mógł dokonać takiej oceny w
zastępstwie organu administracyjnego. Nakazywało to przyjąć, że powodowie nie
wykazali, aby pomiędzy wadliwą decyzją administracyjną z dnia 3 lipca 1972 r.,
a szkodą w postaci utraty prawa własności gruntu, zachodził normalny związek
przyczynowy. Decyzja ta stanowiła wprawdzie prejudykat w rozumieniu art. 4171 §
2 k.c., jednakże jej uchylenie nie przesądziło, czy działki gruntu wskazane w
pozwie podlegały działaniu dekretu PKWN. Szkoda po stronie powodów mogłaby zaś
powstać jedynie w przypadku, gdyby grunty, których dotyczyło żądanie pozwu, nie
podlegały nacjonalizacji. ....
1. Lasy i grunty leśne
należące do osób, których grunty objęte były przepisem art. 2 ust. 1 lit. e
dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej podlegały nacjonalizacji
niezależnie od obszaru.
2. W przyjętym systemie
apelacji, w którym celem postępowania apelacyjnego jest ponowne wszechstronne
zbadanie sprawy pod względem faktycznym i prawnym, regułą jest dopuszczalność
nowego materiału procesowego przed sądem apelacyjnym z ograniczeniem jednak,
wynikającym z art. 381 k.p.c. Sąd apelacyjny jest zobowiązany na wniosek strony
materiał ten uzupełnić, jeżeli jest to konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy,
może jednak pominąć nowe fakty i dowody zgłoszone dopiero w postępowaniu
apelacyjnym, jeżeli strona mogła je powołać w postępowaniu przed sądem
pierwszej instancji, chyba że potrzeba powołania się na nie powstała później.
Przewidziane w art. 381 k.p.c. ograniczenie zgłoszenia nowych faktów i dowodów
przez stronę nie ma jednak żadnego znaczenia dla podjęcia przez sąd apelacyjny
inicjatywy dowodowej z urzędu.
Spadkobiercy właścicieli lasów, którym
reforma rolna odebrała majątek nie mają szans na uzyskanie odszkodowania od
państwa polskiego. Państwo obiecało rekompensatę, ale sądy uważają, że przepisy
są blankietowe.
Roszczenie do sądu wniosły cztery
osoby, spadkobiercy Higiniusza K. oraz jego brata
Ludwika K., właścicieli majątku Ludwinów w powiecie Końskim o powierzchni 575
ha. Reforma rolną wprowadzoną dekretem PKWN w 1944 roku państwo ludowe
skonfiskowało 185 ha, w tym 115 ha lasów i wpisało Skarb Państwa jako
właściciela. W 1952 roku majątek oddano wojsku i urządzono tam poligon. Do 1958
roku terenem zarządzało wojsko, po czym zupełnie zdewastowany teren przekazano
Lasom Państwowym. W 2005 roku spadkobiercy otrzymali 18 tys. euro od państwa
niemieckiego za dwa lata zarządzania majątkiem przez Rzeszę Niemiecką w czasie
II wojny światowej. Wobec tego sądzili, że tym bardziej państwo polskie przyzna
im odszkodowanie. Żądali - Halina i Hanna K. po 1 mln 380 tys. zł, a Przemysław
i Jarosław P – każdy po 345 tys. zł. na podstawie art. 7 ustawy o zachowaniu
narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Stanowi on , że
„roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu
utraty własności zasobów strategicznych (wód, lasów i parków narodowych) ,
zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa
na podstawie odrębnych przepisów”.
Sąd Okręgowy w Warszawie 27 czerwca
2012 r. oddalił powództwo. Sąd uzasadniał, że art. 7 ustawy o zachowaniu
narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju jest normą
blankietową, nie stanowi normy prawnej. Nie wydano do niego aktu wykonawczego,
a powodowie natomiast nie udowodnili, że ponieśli szkodę.
Natomiast Sąd Najwyższy podjął 20
grudnia 2012 fundamentalną dla tych roszczeń uchwałę: art. 7 ustawy z dnia 6
lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów
naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.) nie stanowi źródła prawa
podmiotowego dla osób fizycznych w nim wymienionych ani obowiązku wydania
odrębnych przepisów, o których mowa w tym artykule.
SN argumentował tę uchwałę następująco:
ustawodawca nie sprecyzował jednak bliżej tej kategorii uprawnionych, w
szczególności przez wskazanie, czy dotyczy to wszystkich właścicieli i ich
spadkobierców lasów, które kiedykolwiek i bez względu na podstawę prawną i inne
okoliczności (np. obszar nieruchomości, narodowość właścicieli itp. cechy),
przeszły na własność państwa. Nie określono, czy chodzi o przejęcie tych
zasobów w sposób sprzeczny z prawem, czy też w sposób legalny.
Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z
17 lipca 2013 r. oddalił apelację i powołał się na tę uchwałę. Stwierdził
także, że nie było podstaw do uwzględnienia powództwa na podstawie art. 417 (1)
§ 4 k.c. Artykuł 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru nie zawiera bowiem
delegacji ustawowej do wydania na jego podstawie dalszych przepisów. Dla
przyjęcia zaniechania legislacyjnego konieczne jest istnienie konkretnie
określonego obowiązku prawodawczego.
[źródło: Lex]
[ ... wypada ... zauważyć, co
następuje:
- przesądzającego znaczenia [dla
kwestii podlegania nieruchomości ziemskiej reformie rolnej] nie może mieć
wyodrębnienie określonych gruntów w ramach odpowiedniej kompozycji
krajobrazowej (podnoszona kwestia istnienia szpalerów grabowych) – sama intencja właściciela wykorzystywania
określonych gruntów rolnych dla celów innych niż produkcja rolna, wyrażona
zewnętrznie - przez ich wyodrębnienie w ramach kompozycji przestrzennej - nie
oznacza ich nieprzydatności do produkcji rolnej, co warunkuje niepodleganie
nacjonalizacji,
- znaczne wartości estetyczne
konkretnego założenia zabytkowo-architektonicznego nie stoją na przeszkodzie
uznaniu, że jego część podlegała nacjonalizacji, jako przydatna do produkcji
rolnej; dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie zawierał w tym zakresie
wyłączeń (w myśl § 44 pkt 3 rozporządzenia o
wykonaniu reformy rolnej istniały jedynie ograniczenia, co do podziału
znacjonalizowanych już nieruchomości, gdy stanowiły zabytki historyczne,
architektoniczne i osobliwości przyrody); aktualne
standardy ochrony zabytków nie mogą być przesłanką dla oceny skutków prawnych
regulacji, które weszły w życie w połowie lat 40. ubiegłego wieku; wobec
tego bez znaczenia dla sprawy muszą pozostać sygnalizowane kwestie sprzeczności
orzeczenia, którego następstwem jest ujawnienie odrębnego stanu własności, co
do części zabytku (na który składa się szereg działek ewidencyjnych) z
realizacją aktualnej polityki w zakresie ochrony zabytków; należy odnotować, że
przywołana przez Stronę argumentacja mogłaby przemawiać analogicznie przeciwko
wydaniu decyzji, której następstwem jest zwrot określonej części kompleksu
byłym właścicielom, poprzez orzeczenie o niepodpadaniu pod działanie dekretu o
przeprowadzeniu reformy rolnej, o ile nie zasadny byłby zwrot w całości (gdy
część gruntów podlegała pod działanie dekretu); dodatkowo należy wskazać, że
ewentualne potwierdzenie stosowną decyzją faktu podziału zabytkowego założenia
(gdy chodzi o strukturę własności), w następstwie przeprowadzenia reformy
rolnej w 1944 roku, nie znosi skutków prawnych wynikających z ostatecznych
orzeczeń konserwatorskich, dotyczących ochrony stosownych terenów uznawanych
obecnie za mające wartość, jako zabytkowe założenie przestrzenne,
- nie wykorzystanie nieruchomości do
celów produkcji rolnej do czasu zakończenia jej przeprowadzania (gdy chodzi o
termin jej realizacji wskazany w postanowieniu TK o sygn. akt P 107/08) nie
przesądza, że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o
przeprowadzeniu reformy rolnej; jak wskazano wcześniej, wykonując uprawnienia
właściciela Skarb Państwa nie był
obowiązany do zapewnienia prowadzenia produkcji rolnej na wszystkich
znacjonalizowanych gruntach,
- chybiony jest zarzut naruszanie art.
36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece
nad zabytkami, bowiem regulacja ta nie znajduje w sprawie zastosowania; organ
oceniając skutki prawne wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy
rolnej nie dokonuje podziału (z punktu widzenia struktury własności), lecz
pośrednio przesądza, czy w wyniku wejścia w życie aktu nacjonalizacyjnego
doszło do podziału terenu, który obecnie ma status zabytku,
- trafne jest stanowisko organu
administracji, że Powiat J. był stroną postępowania, w następstwie którego
wydano zaskarżone orzeczenie; dotyczyło ono bowiem jego interesu prawnego;
ponowne przytaczanie argumentacji organu - zreferowanej wcześniej - byłoby
zbyteczne; stad Sąd obowiązany był rozpatrzeć skargę Powiatu co do meritum,
była skutecznie wniesiona, w myśl art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi; z kolei w przypadku braku interesu prawnego
skarżącego Sąd byłby obowiązany skargę oddalić, nie zaś ją odrzucić, o co
wniesiono na rozprawie.”
[Przedmiot niniejszej sprawy został
zakreślony przez żądanie sformułowane we wniosku o wszczęcie postępowania
administracyjnego, złożonym przez S. G. działającego w imieniu własnym oraz
innych spadkobierców poprzednich właścicieli majątku. Mianowicie spadkobierca
dokładnie sprecyzował - jak wymaga tego norma § 6 rozporządzenia – iż wnosi o
stwierdzenie, że dwie działki oznaczone nr ewidencyjnymi [...] wchodzące w
skład dawnego majątku L. były wyłączone spod działania dekretu o
przeprowadzeniu reformy rolnej. Tym samym przedmiotem rozpoznania mogły być
jedynie te dwie nieruchomości, stanowiące według wnioskodawcy zespół
dworsko-parkowy.]
[Organ administracji dokonuje ustaleń
na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, nie zaś w oparciu o
przypuszczenia lub założenia. Ustalenie, że działka nr [...] "mogła"
stanowić park powiązany z pałacem jest jedynie hipotezą, która nie została
poparta dowodami nie budzącymi wątpliwości. Tymczasem z takiego wątpliwego
ustalenia organ wyprowadził daleko idący wniosek skutkujący wyłączeniem całej
działki spod działania dekretu.]
[Analiza aktualnego orzecznictwa, w
którym uwypuklane jest znaczenie tzw. "związku funkcjonalnego",
prowadzi do wniosku, iż dla oceny jego istnienia decydujące znaczenie mogą
odgrywać następujące sformułowane w judykaturze tezy:
- rezydencje ziemiańskie z reguły nie
pozostawały w "związku funkcjonalnym" z częścią gospodarcza, co było
specyfiką rozplanowania zabudowy na ziemiach polskich - dwory pałace stanowiły
integralną część parku, nie były związane z produkcja rolną (patrz wyrok o
sygn. akt IV SA 451/00, IV SA 1593/02, I OSK 532/07, I OSK 1116/07, I OSK
686/08 – wszystkie przywołane – także niżej –orzeczenia wydane po 1 stycznia
2004 r. ogólnodostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów
Administracyjnych prowadzonej przez NSA), dwór, pałac były dla produkcji rolnej
zbędne, nieużyteczne (wyrok sygn. akt I OSK 1014/08),
- o "związku funkcjonalnym"
rezydencji z gospodarstwem rolnym nie mogą decydować:
- powiązania podmiotowe, finansowe i
terytorialne (patrz wyrok NSA sygn. akt IV SA 451/00, IV SA 1593/02, I OSK
28/06, I OSK 532/07, I OSK 1116/07, I OSK 686/08, I OSK 906/08);
- brak wyodrębnienia prawnego części
rezydencjalnej, (patrz NSA wyroki sygn. akt I OSK 287/08, I OSK 686/08, I OSK
27/09);
- nie oddzielenie ogrodzeniem ze
wszystkich stron (patrz wyrok NSA o sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 686/08);
- źródła dochodów właściciela (patrz
wyrok NSA o sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 686/08, I OSK 27/09, I OSK 302/10);
- zamieszkiwania właściciela na
terenie nieruchomości ziemskiej (patrz wyrok NSA o sygn. akt I OSK 532/07, I
OSK 686/08);
- korzystanie przez właścicieli z dóbr
w postaci żywności czy środków finansowych wytwarzanych przez majątek ziemski
(patrz wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1014/08),
- istotne znaczenie dla istnienia
"związku funkcjonalnego" może mieć miejsce zamieszkiwania rządcy - na
terenie części rezydencjalnej lub poza (patrz wyrok NSA sygn. akt I OSK 287/08,
I OSK 1014/08, I OSK 27/09),
- dla uznania wyodrębnienia nieruchomości,
jako przeznaczonej na inne cele niż rolne (iż nie należą one do części
folwarcznej, lecz stanowią integralna część parku) wystarczają granice
wyznaczone na mapach lub mogące być ustalone w terenie na innej podstawie
(patrz wyroki NSA IV SA 2582/98, IV SA 1593/02, I OSK1697/07, I OSK 302/10),
- rezydencje właściciela nie miały
charakteru nieruchomości rolnych a wyłącznie takie przechodziły, w myśl dekretu
na rzecz Państwa (patrz wyrok NSA sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 823/07).]
[Dokonując ustaleń w szczególności
organ administracji I. instancji będzie miał na uwadze, o ile pozostająca w
jego dyspozycji dokumentacja kartograficzna nie pozwalałaby na dokonanie
wystarczająco precyzyjnych ustaleń, treść § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa
i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu
Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu
niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. Nr
4, poz. 16). Wynika z niego, iż generalnie na stronie zainteresowanej spoczywa
obowiązek sporządzenia i przedłożenia dokumentacji (bądź poniesienia kosztów
jej wykonania), na co zwrócono uwagę w prawomocnym wyroku wydanym w
przedmiotowej sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 585/08.
Okoliczność ta nie wyklucza oczywiście przeprowadzenia stosownych dowodów z
urzędu np. celem weryfikacji uzyskanych informacji.]
[Najogólniejszym pojęciem prawnym jest
określenie "nieruchomość" bez żadnego przymiotnika. Jeżeli dekret
odnosi się do nieruchomości ziemskich, to zawęża pojęcie nieruchomości tylko do
tych, które mają charakter ziemski. Tak więc przepisy dekretu o przeprowadzeniu
reformy rolnej nie dotyczą wszelkiego innego rodzaju nieruchomości. Biorąc pod
uwagę przedmiot dekretu, jakim jest reforma rolna, należy uznać, iż
nieruchomość ziemska winna ulec zawężeniu do takiej, która ma charakter
rolniczy. Wszelkie inne nieruchomości ziemskie, nie mające jednocześnie
charakteru rolniczego, przedmiotowo nie mogą podlegać pod działanie dekretu o
przeprowadzeniu reformy rolnej.]
[Skoro tak zwany zespół
dworsko-parkowy położony był w parku, to już to przesądza, że nie miał on
charakteru rolnego. Park nie jest miejscem, w którym może być prowadzona
działalność rolnicza.]
[Skoro Wojewoda stwierdził, że część
nieruchomości ziemskiej B. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e
dekretu, to winien określić powierzchnię enklawy dworsko-parkowej i wskazać jej
geodezyjnie wyodrębnione granice, które obecnie odpowiadają konkretnej działce
geodezyjnej. Brak takich ustaleń organu stanowi w ocenie Sądu naruszenie art.
7, 77, 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozpatrzenie
przedmiotowej sprawy. W celu wyeliminowania tego uchybienia, organ powinien
wskazać powierzchnię i numer obecnej działki geodezyjnej odpowiadającej
enklawie dworsko-parkowej nieruchomości ziemskiej B. , gdyż tylko ta część tej
nieruchomości nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.]
[Do fizycznego podziału nieruchomości
ziemskiej B. pomiędzy spadkobierców, jak wskazuje skarżąca, doszło przed 1
września 1939 r. Jednakże był to podział nieformalny i współwłaścicielami całej
nieruchomości ziemskiej B. nadal pozostawali w częściach ułamkowych poszczególni
spadkobiercy F. O. . Podział ten nie wywołał skutków prawnych i dlatego
pozostał bez wpływu na przeprowadzenie reformy rolnej.]
[Produkcja roślinna i zwierzęca nie
może być utożsamiana z typowym wyobrażeniem o takiej produkcji, to jest np. z
hodowlą koni, owiec, świń, krów lub uprawą zbóż, ziemniaków, warzyw.
Działalność wytwórcza w rolnictwie, to również działalność mniej typowa np.
hodowla pszczół i produkcja miodu, uprawa roślin energetycznych.]
[Ustaleń faktycznych należy dokonać
przy pomocy wszystkich dostępnych prawem środków dowodowych, to jest w oparciu
o dokumenty, zeznania świadków, oponie biegłych, zeznania stron postępowania.
Zdaniem Sądu przy ustalaniu granic majątku ziemskiego oraz rodzaju gruntów
wchodzących w skład tego majątku należy podjąć próbę odszukania i przesłuchania
świadków, którzy posiadają wiedzę w tym przedmiocie.]
[Odnosząc się do zawartego w skardze
stwierdzenia, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został przed upływem
terminu określonego w art. 146 § 1 kpa stwierdzić należy, iż okoliczność ta nie
przerywa biegu tego terminu. Odmowa uchylenia w postępowaniu wznowieniowym ma miejsce wówczas, gdy od daty doręczenia
lub ogłoszenia ocenianej w tym postępowaniu decyzji minęło pięć, a zostanie
stwierdzone, że wydana została ona z naruszeniem prawa. W takiej sytuacji
zgodnie z treścią art. 151 § 2 kpa organ administracji publicznej ogranicza się
do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania
okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.]